Tinjauan atas Penggunaan Hak Imunitas Anggota DPR

Oleh: Aditya Zakky Dermawan, Deka Oktaviana, Maria Bernadetha Molas Harman, dan Ainnaya Fitri Qamarani

Dipublikasikan pada 4 April 2022

A. Pendahuluan

Asas equality before the law dapat diartikan bahwa setiap orang memiliki kedudukan yang sama di depan hukum. Asas ini dimuat dalam Pasal 27 ayat (1) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945) yang berbunyi “Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung tinggi hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya”.[1] Lebih lanjut, Selznick pun mengatakan “By the rule of law we mean to denote a setting in which official action even at the highest levels of authority, is governed by a body of accepted general rules”, artinya bahkan tindakan resmi otoritas tertinggi diatur oleh hukum yang berlaku.[2]

Hak imunitas merupakan hak yang diberikan oleh konstitusi kepada anggota DPR agar dapat menjalankan fungsi dan wewenangnya dengan baik.[3] Fungsi dan wewenang tersebut antara lain membuat undang-undang (fungsi legislasi), ikut memutuskan anggaran belanja negara (fungsi anggaran), dan melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang serta kebijakan pemerintah (fungsi pengawasan). Hak imunitas DPR diatur dalam Pasal 224 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 Tentang MPR, DPR, DPD, DPRD (UU MD3).

Permasalahan pada status quo adalah adanya beberapa kasus penyalahgunaan hak imunitas DPR. Pada tahun 2017, salah satu anggota DPR fraksi Nasdem, Viktor Laiskodat,  menyebut Partai Gerindra, PKS, PAN, dan Partai Demokrat sebagai pendukung negara khilafah dalam masa reses pidatonya di Nusa Tenggara Timur. Viktor lalu dilaporkan atas tuduhan pelanggaran Undang-Undang dan Pasal Undang-Undang ITE No 11/2008 dan Pasal 156 KUHP tentang penistaan agama, serta Undang-Undang Diskriminasi No 40 tahun 2008 pasal 4 dan pasal 16. Akan tetapi, kasus tersebut tidak dilanjutkan dengan dalih adanya hak imunitas DPR yang dimilikinya.[4] Pada kasus yang lain, awal bulan Februari lalu polisi kembali menghentikan kasus dugaan ujaran kebencian yang dilakukan oleh anggota Komisi III DPR RI, Arteria Dahlan, terkait permasalahan penggunaan bahasa Sunda oleh pihak Kejaksaan Tinggi Jawa Barat dalam rapat Komisi III DPR RI. Kasus tersebut dihentikan dengan dalih yang sama yaitu kepemilikan hak Imunitas DPR oleh Arteria Dahlan.[5] Hal ini lalu menimbulkan pertanyaan sampai manakah hak imunitas DPR berlaku.

B. Peraturan dan Putusan Mahkamah Konstitusi yang Terkait

Sebagai salah satu bentuk perlindungan bagi anggota DPR dalam menjalankan tugasnya, hak imunitas diatur dalam peraturan perundang-undangan. Dalam konstitusi, ketentuan mengenai hak imunitas dapat dilihat pada Pasal 20A Ayat (3) UUD NRI Tahun 1945.[6] Selanjutnya, hak imunitas turut diatur dalam Pasal 224 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 Tentang UU MD3.

Adapun, pasal tersebut menyatakan bahwa:

(1)          Anggota DPR tidak dapat dituntut di depan pengadilan karena pernyataan, pertanyaan, dan/atau pendapat yang dikemukakannya secara lisan maupun tertulis di dalam rapat DPR ataupun di luar rapat DPR yang berkaitan dengan fungsi serta wewenang dan tugas DPR.

(2)          Anggota DPR tidak dapat dituntut di depan pengadilan karena sikap, tindakan, kegiatan di dalam rapat DPR ataupun di luar rapat DPR yang semata-mata karena hak dan kewenangan konstitusional DPR dan/atau anggota DPR.

(3)          Anggota DPR tidak dapat diganti antarwaktu karena pernyataan, pertanyaan, dan/atau pendapat yang dikemukakannya baik di dalam rapat DPR maupun di luar rapat DPR yang berkaitan dengan fungsi serta wewenang dan tugas DPR.

(4)          Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak berlaku dalam hal anggota yang bersangkutan mengumumkan materi yang telah disepakati dalam rapat tertutup untuk dirahasiakan atau hal lain yang dinyatakan sebagai rahasia negara menurut ketentuan peraturan perundang-undangan.

Berdasarkan Pasal 224 ayat (1) UU MD3, dapat disimpulkan bahwa Anggota DPR memiliki hak seluas-luasnya atas pernyataan, pertanyaan dan pendapat yang dikemukakan secara lisan maupun tertulis tanpa perlu takut untuk dituntut di hadapan pengadilan. Selain itu, hak ini turut melindungi sikap, tindakan, dan kegiatan anggota DPR di dalam maupun luar rapat khususnya dalam menjalankan fungsi anggaran dan juga fungsi pengawasan terhadap eksekutif.[7]

Anggota legislatif lainnya juga memiliki imunitas semacam ini. Namun, hak imunitas yang dimiliki oleh anggota DPR berbeda dari hak imunitas yang dimiliki oleh anggota legislatif lainnya. Hak imunitas yang dimiliki oleh anggota legislatif lainnya seperti DPRD dan DPD hanya mencakup kebebasan berbicara. Sikap, tindakan, dan kegiatannya tidak dilindungi oleh UU selayaknya anggota DPR, sehingga memungkinkan bagi mereka untuk dituntut di hadapan pengadilan bila tindakannya sepanjang menjalankan tugas menyalahi konstitusi maupun merugikan orang lain.[8]

Seiring dengan berkembangnya waktu, anggota DPR memiliki perluasan hak imunitas seperti yang tertuangkan dalam revisi UU MD3. Tidak sedikit masyarakat mengajukan judicial review kepada Mahkamah Konstitusi terkait UU MD3 yang kontroversial dikarenakan beberapa ketentuan yang dianggap sebagai suatu kemunduran dalam demokrasi. Pasca berlakunya UU MD3 yang baru, Pasal 245 ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 tahun 2014 yaitu dalam melakukan pemanggilan dan meminta keterangan pada anggota DPR terkait suatu tindak pidana yang tidak sehubungan dengan pelaksanaan tugasnya harus mendapatkan pertimbangan dari Majelis Kehormatan Dewan (MKD) dan persetujuan tertulis dari Presiden. Melalui undang-undang ini, jelaslah bahwa sistem perundang-undangan yang ada semakin menyulitkan anggota DPR untuk dikriminalkan.[9] Melalui judicial review, pasal tersebut telah disepakati untuk dicabut. Sehingga, Pasal 245 ayat (1) UU MD3 kini mengatur bahwa pemanggilan dan permintaan keterangan terhadap anggota DPR mengenai suatu perbuatan tindak pidana hanya memerlukan persetujuan dari MKD.

Berdasar pada asas kebebasan berpendapat (freedom of speech), hak imunitas memberikan ruang seluas-luasnya bagi anggota DPR untuk berbicara, menyampaikan aspirasi masyarakat, serta menyampaikan pendapat sebebas-bebasnya di Parlemen dengan kekebalan di hadapan pengadilan. Dengan adanya hak imunitas, anggota DPR dapat menjalankan fungsinya tanpa hambatan. Prinsip semacam ini turut diterapkan oleh negara-negara lain. Contohnya saja dalam English Bill of Rights, kebebasan untuk berbicara, berdiskusi atau berdebat di parlemen tidak dapat di-impeach atau dipertanyakan dalam persidangan di lembaga peradilan.[10]

Secara prinsip, warga negara Indonesia dijamin kebebasan berbicara sebagai negara yang menjunjung tinggi nilai demokrasi. Tetapi, kebebasan berbicara tidak serta merta absolut, melainkan ada batasnya seperti tidak boleh melanggar hukum dan moral masyarakat. Prinsip pembatasan demikian turut diterapkan terhadap hak imunitas yang dimiliki oleh anggota DPR.  Meskipun keberadaan imunitas anggota DPR memang sangat penting demi menjamin stabilitas dalam tata pemerintahan negara,[11] pembatasan ini penting adanya agar tidak terjadi abuse of power oleh pribadi terkait.

Contohnya saja, anggota DPR dapat dituntut di hadapan pengadilan apabila terbukti melanggar ketentuan dalam konstitusi maupun peraturan perundang-undangan. Selain itu, anggota DPR juga dapat dikenakan sanksi apabila terbukti melanggar ketentuan kode etik dan tata tertib yang berlaku. Dalam hal menyatakan pendapat, pengajuan pertanyaan dan pernyataan tetap harus dilakukan dengan etika politik dan senantiasa mematuhi sopan santun, tata krama, dan norma bangsa. Selanjutnya, pelaksanaan hak imunitas berupa kebebasan berbicara ini juga menjadi tidak berlaku jika anggota DPR melakukannya di luar tugasnya. Dengan kata lain, seorang anggota DPR dapat dituntut di hadapan hukum atas pernyataan, perbuatan dan/atau tindakannya di luar tugasnya sebagai anggota DPR.[12]

C. Praktik Penggunaan Hak Imunitas Anggota DPR

Implementasi penggunaan hak imunitas anggota DPR RI dalam praktik ketatanegaraan sering kali memunculkan pertanyaan di tengah masyarakat. Teka-teki mengenai hak melindungi kepentingan seseorang dengan cara mengalokasikan suatu kekuasaan kepadanya untuk bertindak dalam rangka kepentingannya merupakan suatu substansi konsep dasar dari hak imunitas anggota DPR RI. Hal tersebut memunculkan berbagai pertanyaan mengenai alur pemakaian hak imunitas di tengah kehidupan masyarakat terkhusus yang digunakan oleh anggota DPR.[13] Seperti baru-baru ini, Polda Metro Jaya menghentikan kasus dugaan ujaran kebencian anggota Komisi III DPR RI, Arteria Dahlan, terkait pernyataannya soal penggunaan bahasa daerah dalam berkomunikasi di dalam rapat resmi DPR RI. Kasus tersebut dihentikan karena Arteria Dahlan sebagai anggota DPR RI memiliki hak imunitas sebagaimana diatur dalam UU No. 13 Tahun 2019 tentang Perubahan Ketiga atas UU No. 17 Tahun 2015 Tentang UU MD3.[14] Terdapat pula kasus Viktor Bungtilu Laiskodata, Anggota Komisi I Ketua Fraksi NasDem DPR RI, pada pertengahan tahun 2017, diduga Viktor Bungtilu menyatakan ujaran kebencian dan permusuhan.[15] Beberapa kasus tersebut memberikan perhatian publik secara masif, seperti terjadinya demonstrasi yang diinisiasi oleh Aliansi Masyarakat Sunda di depan gedung DPR RI, beberapa penuturan perwakilan masyarakat yang tergabung dalam Aliansi Masyarakat Sunda memberikan pernyataan bahwa saudara Arteria Dahlan telah melukai kebhinekaan dan keragaman di tengah masyarakat pluralis di Indonesia.[16]

Beberapa indikasi tersebut merupakan hal yang menjadi sorotan publik beberapa pekan lalu, mencuatnya ujaran kebencian dan munculnya indikasi perpecahan yang berpotensi menggoyahkan semangat persatuan sebagaimana yang tercantum dalam Pancasila sila ketiga merupakan hal yang patut kita selidiki konsep awal dari tujuan dan fungsi hak imunitas bagi anggota DPR. Apakah sudah selaras dengan konsep awal yang diundangkan dalam hukum positif yang berlaku di Indonesia atau hanya sebagai tameng perlindungan dari jerat pasal pidana yang jelas-jelas berdampak secara holistik di tengah masyarakat. Jangan sampai keistimewaan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Pasal 20A ayat (3) yang berkaitan dengan hak-hak anggota Dewan Perwakilan Rakyat disalahgunakan sebagai tameng perlindungan diri untuk menyebarkan pernyataan ujaran kebencian, memecah persatuan, dan memberikan dampak negatif yang besar dan masif di tengah masyarakat multikultural.[17]

Perlunya penyeragaman konsep dasar substansi hak imunitas yang diberikan oleh konstitusi harus selaras dengan tindakan dan perilaku anggota DPR RI sebagai lembaga legislatif yang diberikan tugas pokok, kewenangan, dan fungsi sebagaimana amanat UUD 1945. Keberlakuan hukum positif di Indonesia harus memberikan kepastian, kemanfaatan, dan keadilan hukum di tengah masyarakat Indonesia yang beragam. Penyelarasan ini harus tercantum secara eksplisit di dalam kode etik dan tata tertib yang berlaku bagi anggota DPR RI agar tidak terjadi implikasi yang fatal dan berdampak negatif di tengah masyarakat.[18]

D. Kode Etik dan Hak Imunitas

Kode etik merupakan norma yang wajib dipatuhi oleh setiap anggota DPR selama menjalankan tugasnya untuk menjaga martabat, kehormatan, citra, dan kredibilitas DPR.[19] Dalam melaksanakan kewajibannya, anggota DPR terikat dengan norma-norma yang telah ditentukan dalam kode etik DPR Nomor 1 Tahun 2015. DPR sebagai salah satu lembaga legislatif negara tunduk pada kode etik yang berlaku, hal ini sesuai dengan Pasal 1 Bab I bagian Ketentuan Umum kode etik DPR Nomor 1 Tahun 2015 yang menyebutkan bahwa kode etik wajib dipatuhi oleh setiap anggota DPR selama menjalankan tugasnya dengan tujuan untuk menjaga martabat, kehormatan, citra, dan kredibilitas DPR. Hal ini menjelaskan bahwa kode etik berfungsi sebagai dasar penegakan hukum bagi anggota DPR dalam menjalankan tugasnya sebagaimana yang tercantum dalam Peraturan DPR RI Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Kode Etik DPR RI Pasal 3 ayat (1), (2), dan (4) yang menyebutkan bahwa anggota DPR harus menghindari perilaku tidak pantas atau tidak patut yang dapat merendahkan citra dan kehormatan DPR baik di dalam gedung DPR maupun di luar gedung DPR menurut pandangan etika dan norma yang berlaku dalam masyarakat, anggota DPR juga harus membatasi dirinya dalam bersikap, bertindak, dan berperilaku serta  harus menjaga nama baik dan kewibawaan DPR.

Selain itu, terkait hubungan antara anggota DPR dengan konstituen, dijelaskan lebih lanjut dalam Pasal 9 ayat (1) dan (2) yang menjelaskan bahwa anggota DPR harus memahami dan menjaga kemajemukan yang terdapat dalam masyarakat, baik berdasarkan suku, agama, ras, jenis kelamin, golongan, kondisi fisik, umur, status sosial, status ekonomi, maupun pilihan politik serta tidak diperkenankan berprasangka buruk atau bias terhadap seseorang atau suatu kelompok atas dasar alasan yang tidak relevan, baik dengan perkataan maupun tindakannya. Sanksi yang dapat diberikan apabila terjadi pelanggaran kode etik DPR dapat berupa sanksi ringan berupa teguran lisan atau teguran tertulis, sanksi sedang berupa pemindahan keanggotaan pada alat kelengkapan DPR atau pemberhentian dari jabatan pimpinan DPR atau pimpinan alat kelengkapan DPR, dan sanksi berat berupa pemberhentian sementara paling singkat 3 (tiga) bulan atau pemberhentian sebagai anggota DPR.

Hak imunitas merupakan hak yang diberikan kepada anggota DPR sebagai perlindungan dalam menjalankan tugas yang didasarkan pada Pasal 20 A ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Hak imunitas selanjutnya diatur dalam Pasal 224 UU MD3. Pasal 224 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UU No. 2 Tahun 2018 Tentang Perubahan atas UU No. 17 Tahun 2014 menyebutkan bahwa anggota DPR tidak dapat dituntut dihadapan pengadilan karena sikap, tindakan, kegiatan di dalam rapat atau diluar rapat DPR yang semata-mata karena hak dan kewenangan konstitutional DPR dan atau anggota DPR. Perlu diketahui, bahwa hak imunitas yang dimiliki oleh anggota DPR cakupannya berbeda dengan yang dimiliki oleh anggota lembaga legislatif lainnya. Perbedaan tersebut terletak pada pembatasan cakupan hak imunitas yang dibatasi hanya pada ranah kebebasan berbicara, sehingga dalam ranah sikap, tindakan, dan kegiatannya masih bisa dituntut dihadapan pengadilan apabila anggota lomba legislatif tersebut dirasa menyalahi konstitusi negara serta merugikan orang lain.

Kemudian dalam implementasinya, hak imunitas yang sangat penting dan dimiliki oleh anggota DPR adalah pelaksanaan kebebasan berbicara (freedom of speech) baik di dalam maupun di luar sidang rapat DPR. Secara general, kebebasan berbicara diartikan sebagai hak dasar yang tanpanya anggota DPR akan terhambat dalam melaksanakan tugasnya. Kebebasan berbicara ini memungkinkan anggota DPR untuk berbicara di Parlemen tanpa hambatan, untuk mengacu pada sesuatu hal atau mengungkapkan pendapat apapun, untuk mengatakan apa yang anggota DPR rasakan perlu dikatakan dalam kelanjutan dari kepentingan nasional dan aspirasi konstituen mereka. Kebebasan berbicara memungkinkan anggota DPR untuk berbicara dengan bebas di Parlemen selama persidangan atau rapat sambil menikmati kekebalan penuh dari penuntutan untuk setiap komentar yang mereka kemukakan.[20] Adanya cakupan hak imunitas yang lebih luas dari lembaga legislatif lainnya membuat anggota DPR rawan potensi penyalahgunaan kekuasaan, karena dengan adanya hak imunitas ini secara tidak langsung negara telah memberikan kekebalan hukum kepada anggota DPR agar tidak dapat dikenai sanksi hukum.

Hubungan antara kode etik dengan hak imunitas DPR terletak pada kesesuaian penerapan hak imunitas tersebut dengan norma-norma yang ada dalam kode etik DPR. Sebagaimana yang telah dijelaskan sebelumnya, bahwa hak-hak imunitas DPR diatas sejatinya memberikan ruang yang sebesar-besarnya bagi anggota DPR untuk menjalankan tugas dan kewajibannya sebagai perwakilan rakyat dalam menyampaikan suara dan pendapat di hadapan negara. Apabila hak imunitas ini kemudian dipergunakan dengan baik dan tidak sewenang-wenang, maka dapat diartikan bahwa kode etik tersebut telah dilaksanakan dengan baik. Begitupun sebaliknya, apabila hak imunitas tersebut kemudian disalahgunakan, maka dapat disimpulkan bahwa telah terjadi pelanggaran kode etik DPR, hal ini dijelaskan dalam Peraturan DPR RI Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Kode Etik DPR RI Bab II Bagian Kesatu tentang Kepentingan Umum Pasal 2 ayat (4) yang menyatakan bahwa anggota DPR harus selalu menjaga harkat, martabat, kehormatan, citra, dan kredibilitas dalam melaksanakan fungsi, tugas, dan wewenangnya serta dalam menjalankan kebebasannya menggunakan hak berekspresi, beragama, berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan.

E. Penutup

Hak imunitas DPR yang diatur dalam Pasal 224 UU MD3 harus dilaksanakan beriringan dengan kode etik DPR sesuai dengan Pasal 1 Bab 1 bagian Ketentuan Umum kode etik DPR Nomor 1 Tahun 2015 yang menyebutkan bahwa kode etik wajib dipatuhi oleh setiap anggota DPR dalam menjalankan tugasnya dengan tujuan untuk menjaga martabat, kehormatan, citra, dan kredibilitas DPR. Selain itu, hak imunitas DPR tidak berlaku di luar tugas dan wewenang DPR. Dapat disimpulkan bahwa seorang anggota DPR dapat dituntut di hadapan hukum atas pernyataan, perbuatan atau tindakannya di luar tugas dan wewenangnya sebagai anggota DPR.


[1] Pasal 27 ayat (1) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

[2] Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum (Suatu Pengantar), edisi ke-5 (Yogyakarta: Liberty, 2007), 21.

[3] Pasal 20 A ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

[4] Muhammad Andika, “Polisi Kaji Hak Imunitas Viktor Laiskodat Sebagai Anggota DPR”, CNN, 7 Agustus 2017,https://www.cnnindonesia.com/nasional/20170807161818-12-233052/polisi-kaji-hak-imunitas-viktor-laiskodat-sebagai-anggota-dpr

[5] CNN Indonesia, “Polisi: Hak Imunitas Arteria Dahlan Bikin Tak Bisa Dipidana”, CNN, 4 Februari 2022, https://www.cnnindonesia.com/nasional/20220204184427-12-755259/polisi-hak-imunitas-arteria-dahlan-bikin-tak-bisa-dipidana

[6] Finny Alfionita Massie. Kajian Yuridis Hak Imunitas Anggota DPR dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia. Lex Administratum, Vol. VI/No. 4/Sept-Des/2018. Hal. 141

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Dewa Ayu Sekar Saraswati, I Nengah Suantra. Implikasi Perluasan Hak Imunitas Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Terhadap Prinsip Equality Before The Law. hal. 9

[10] Simon Wigley, Parliamentary Imunity: Protecting Democracy or Protecting Corruption, The Journal of  Political Philosophy 11, Number 1, 2003.

[11] Mardjono Reksodiputro, Hak Imunitas dan Asas Persamaan Kedudukan di Hadapan Hukum, http://www.hukumonline.com/.

[12] A. A. Sagung Istri Agung Andryani, Komang Pradnyana Sudibya, Analisis Yuridis Hak Imunitas DPR Ditinjau dari Perspektif Prinsip Negara Hukum, hal.5

[13] Supriyadi. “Dekonstuksi Hak Imunitas Anggota DPR Dalam Perspektif Equality Before The Law”, Jambura Law Review vol. 1, no, 1 (January, 2019): 4.

[14] Ardito Ramadhan. “Mengenal Hak Imunitas DPR yang Bikin Polisi Tak Lanjutkan Laporan terhadap Arteria Dahlan”, Kompas, Februari 5, 2021,1

[15] Fachri Fachrudin. “Kasus Viktor Laiskodat, Polisi Pelajari Hak Imunitas Anggota Dewan”, Kompas, August 2017, 1.

[16] Anggi Muliawati. “Demo di DPR, Masyarakat Sunda Tuntut Arteria Dahlan Dipecat”, detik.com, Januari 22,1.

[17] Supriyadi. “Dekonstuksi Hak Imunitas Anggota DPR Dalam Perspektif Equality Before The Law”, Jambura Law Review vol. 1, no, 1 (January, 2019): 38.

[18] Finny Alfionita. “KAJIAN YURIDIS HAK IMUNITAS ANGGOTA DPR DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA”, Lex Administratum, vol. 6, No.4 (September 2018): 1.

[19] Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Kode Etik Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia hlm. 2

[20] Mohammad Muniri, Penerapan Hak Imunitas Anggota DPR RI berdasarkan UU No. 17 Tahun 2014, JurnalYustitia, Volume 18, Nomor 1, Mei 2017